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電力體制改革的法治化路徑分析

經驗表明，“先立法、后改革”的路徑是電力改革成功的重要保障。自1996 年4 月1 日起實施的《中華人民共和國電力法》（以下簡稱《電力法》）至今已將近二十年，部分規定與電力產業發展和變化的實踐相脫離，亟需對其進行修改，以適應電力產業發展的需要。今年4月24日，全國人大審議通過了修改《電力法》等六部法律的決定，其中在《電力法》修訂中，刪除了原第25條第3款中的“供電營業機構持《供電營業許可證》向工商行政管理部門申請領取營業執照，方可營業”。這被學者們普遍認為僅僅“開了個頭”，接下來還會有很多內容需要修改，其進程也將加快。在實踐中，一些改革舉措缺少法律依據，甚至出現與現行法律法規中的有關條款相矛盾的現象。例如，大用戶直接購電改革就缺少相關法律依據，因為其違反了公平交易的基本原則；而就目前的電價形成機制和電網壟斷性經營而言，主要法律依據在于《電力法》中對供電營業區許可制度和供電營業專營制度的一系列規定，因此未來要實現讓市場機制決定電力價格、電價引導投資和消費制度，建立電網無歧視、放開接入制度，達到節能、低碳的目標等，均需修訂原有的法律法規。

一、“先照后證”模式將使更多配售電主體進入電力市場

《供電營業許可證》是指供電營業機構在經電力管理部門批準的供電營業區內向用戶供電的合法許可憑證，這一制度自1996年《電力法》開始施行。在《電力法》修訂之前，供電企業在取得營業許可之前，需要向當地的主管部門提交申請，并準備包括供電企業的基本情況、供電區域地理平面圖、電源容量及分布圖、售電價格及其依據等多項材料。在獲得了《供電營業許可證》之后，向工商部門申請領取營業執照后，才能夠營業。未按照規定取得《供電營業許可證》，從事電力供應業務的，電力主管部門將沒收違法所得，可以并處違法所得5倍以下的罰款。這樣的“門檻”使得只有少數企業能夠從事電力經營。

新修訂的《電力法》刪除了此條規定，放開售配電側，將《供電營業許可證》的審批后移，鼓勵社會資本投資配電業務，逐步向符合條件的市場主體放開增量配電投資業務；逐步放開售電側，構建多元化的售電主體，有意開展配售電業務的市場主體，可以先向工商部門申請領取營業執照，然后再申請《供電營業許可證》，可有助于企業在初期集中精力開展業務，也為電力增量進入已經劃分好的供電營業區域，提供了更為開放的條件。值得注意的是，本次《電力法》修改的內容，并不是取消了《供電營業許可證》的核準，只是將工商登記前置審批事項改為后置審批，從對電力行業的影響來看，此次修改僅僅使售電主體入市門檻降低，為進一步推進售電側改革打下法理基礎，后續修法仍有很大空間。